为了应对数字分类账本、区块链以及可能发行的私人虚拟货币，中央银行界正在积极考虑发行所谓的“中央银行数字货币”的好处。许多中央银行已开始就发行数字货币的适当性和可行性进行深入讨论。中央银行和其他决策者曾提出，建立CBDC会引起重要的法律问题。国际货币基金组织发布了一篇名为《LegalAspectsofCentralBankDigitalCurrency:CentralBankandMonetaryLawConsiderations》的报告，从中央银行法和货币法的角度分析了发行CBDC面临的法律问题以及可能的解决方案。
摘要
本文分析了中央银行法和货币法下的中央银行数字货币的法律基础。由于缺乏强大的法律基础，CBDC的发行给中央银行带来了法律，财务和声誉风险。法律框架的适当设计在一定程度上取决于CBDC的设计特征。本文得出了一些结论，首先，大多数中央银行法律目前未授权向公众发行CBDC。第二，从货币法的角度来看，CBDC的“货币”地位尚不明确。虽然可以通过较为直接的法律改革来解决中央银行的法律问题，但货币法问题却给基本法律政策带来了挑战。
引言
尼日利亚央行数字货币eNaira钱包下载量约20万:10月27日消息，THISDAY昨日获得的数据细分显示，在总统推出数字货币eNaira后不到一天，已建立了156,700个消费者钱包和23,650个商家钱包。据此前报道，尼日利亚周一正式推出其央行数字货币eNaira，同时发布了两款数字货币钱包“eNaira speed wallet”与“eNaira merchant wallet”。（allafrica）[2021/10/27 21:02:04]
为了应对数字分类账本、区块链以及可能发行的私人虚拟货币，中央银行界正在积极考虑发行所谓的“中央银行数字货币”的好处。许多中央银行已开始就发行数字货币的适当性和可行性进行深入讨论。
中央银行和其他决策者曾提出，建立CBDC会引起重要的法律问题。这些问题涉及货币、国家和法律之间最根本的关系。例如：中央银行是否有权发行数字“货币”？?CBDC可以成为真正的“货币”吗？数字货币应为法定货币吗？这些问题具有高度相关性和实用性：在没有明确回应的情况下，货币体系将难以广泛采用CBDC，并且数字空间可能会被私人选择所“占据”。
央行原副行长王永利：“央行数字货币”推出后，蚂蚁等机构作用将大减:11月21日上午，在2020年“读懂中国”国际会议平行研讨会上，中国人民银行原副行长王永利表示，未来真正能作为“数字货币”存在和发展的，只能是“央行数字货币”，这将推动货币支付运行方式、体系和机制发生深刻变革，央行可以形成全社会最完整的数字货币用户信息和交易数据，而支付机构只能掌握自己客户相关信息，不再掌握交易双方全部信息。“可以说，‘央行数字货币’推出后，蚂蚁金服等机构的作用将大大减弱。”(南方报业）[2020/11/21 21:34:56]
本文通过对CBDC最重要的两个公法进行分析，即中央银行法下CBDC的法律基础和货币法下的处理方法，来寻求这些法律问题的答案。当然，CBDC的发行自然也会引起税法，私法，合同法，支付系统和结算终局法，破产法，隐私和数据保护法以及国际私法的质疑。本文的目的不是提倡发行CBDC，而是希望发行CBDC具有强大的法律基础。
CBDC：概念，设计功能和法律含义
1.CBDC的概念
CPMI强调：CBDC不是一个明确定义的术语，它用于指代许多概念。但是，大多数人都将其设想为央行货币的一种新形式。就是说，以现有账户单位计价的中央银行负债，既可以作为交易的媒介，又可以作为价值的储备。IMF工作人员将CBDC定义为“一种新的形式”。尽管CBDC的定义尚未确定，但CBDC的主要特色是数字化。如果CBDC是数字货币，那么它是否可以称为“电子货币”将取决于特定辖区的情况。CBDC中的“C”表示这种“新的货币形式”是“货币”。但是要获得货币资格，货币法必须考虑其采用的支付方式。这将带来一系列问题，例如：货币法能否将CBDC视为货币？如果是这样，CBDC发行的法律后果是什么？如果没有，那么CBDC意味着什么？这些问题的答案同样至关重要，特别是要认识到CBDC在法律框架下作为支付手段即消灭货币义务所能发挥的作用。
动态 | 央行数字货币发行全流程专利申请完毕:据公开信息，截至2月20日，在数字货币方面，央行数字货币研究所申请了65个专利，央行印制科学技术研究所申请了22个。最新一条对外公示的专利名称为“一种数字货币的生成方法及系统”（于2019月8月29日申请，2020年2月4日公示）。至此，央行有关数字货币的发行全流程专利都已经申请完毕，包括生成、流通和回收。
此前，中国人民银行对于数字货币的进展已经进行过多次积极表态，可以说是呼之欲出了。持续趋严的监管思路或将为数字货币的快速落地奠定基础。数字货币或将凭借区块链技术，以其可追溯性等特点，重构金融体系，巨大商业机遇孕育待发。（金融界）[2020/2/24]
2.CBDC：设计功能和法律含义
中央银行法和货币法对CBDC的法律处理很大程度上将取决于其运营和技术设计功能。截至本文发表之日，很少有中央银行正式发行CBDC。目前，许多中央银行正在从一般研究过渡到更具体的概念验证，并紧接动手试验阶段。中央银行所设想的设计特征可以画在四个轴上：
基于账户的vs基于令牌的
批发vs零售
声音 | 犇睿董事总经理吴鹏飞：发挥商业机构的技术和运营资源是央行数字货币的既定战略路线:核心团队多人来自于央行、中国银联、商业银行体系的犇睿在接受金色财经采访时进行了重点分析。犇睿董事总经理吴鹏飞对金色财经表示：“首先经求证，这则消息的准确性有待考察。发挥商业机构的技术和运营资源，是央行数字货币的既定战略路线。从相关新闻媒体提到的工、农、中、建以及银联、腾讯、阿里来讲，这则消息又具备了一定的合理性，因为这里既包括了国有大型银行，也吸纳了支付巨头。”
进一步从“数字货币兑换机制”、“数字货币的保存和使用”、“数字货币与电子货币协调运行”等具体细节剖析，福布斯文章中提及8大机构率先获得央行数字货币的逻辑。吴鹏飞分析：
“首先我们要了解数字货币设计上就是双层运营体系，即央行先将数字货币兑换给商业银行，再由商业银行兑换给公众，这也符合我国目前的二级银行体系。在数字货币设计里，央行主要控制数字货币的底层技术标准、核心的加密算法和公私钥体系，并控制着区块链上的唯一中心化管理权限，而商业银行和支付机构则有可能通过钱包等丰富的应用生态去推广到普通公众手中，因为央行如果直接面对公众的复杂性将带来很大的挑战，另外一点是，数字货币本质上是金融脱媒的，如果不设计双层的运营体系，将危及商业银行的基础金融系统。”[2019/8/28]
直接vs间接
动态 | 央行数字货币研究所所长或由支付司副司长兼任:据腾讯一线消息，央行数字货币研究所前所长姚前今日正式出任中证登总经理一职，重返证监会系统。腾讯新闻《一线》从多位接近监管人士处获悉，姚前离任后，央行数字货币研究所所长一职将不会指派专人来担任，或将由央行支付司副司长穆长春来兼任。[2018/10/15]
集中式vs分散式。
这些二分法涉及了重要的法律问题。
基于账户/基于令牌的CBDC：一些中央银行通过数字化中央银行账簿中的账户现金余额的方式来构建CBDC。其他中央银行正在探索数字令牌形式的CBDC，该数字令牌与中央银行和持有人之间的账户关系无关。从法律角度来看，这两者是截然不同的。中央银行账目中的账户现金余额在私法和公法下的法律地位已得到很好的理解，而基于令牌的CBDC的法律地位尚不清楚。
批发/零售/通用CBDC：批发CDBC是指中央银行仅向其现有账户持有人和其RTGS支付系统的参与者发行CBDC。对象主要是银行和公共机构。零售CDBC是指中央银行更广泛地投放网点，并希望将CBDC提供给公众，而不是将其提供给批发客户。通用CDBC是指中央银行发行的CDBC可供批发和零售交易使用。从法律的角度来看，在将CBDC设计为账户中的现金余额的情况下，零售与批发的这种区别至关重要。许多中央银行法律都限制了可以开设此类账户的实体和个人的类别。
单层/双层架构的CBDC：单层架构的CBDC是指中央银行发行CBDC并自行管理其发行。双层架构的CBDC是指债务由商业银行发行，但完全由中央银行负债支持。从法律角度看，出现了两个重要问题。首先，要想成为真正的CBDC，“货币”必须是中央银行的直接负债。商业银行的负债，即使有100％现金存入中央银行的账目，也不是中央银行的负债。
集中式/分散式CBDC:中央银行正在讨论以集中方式还是以分散方式）结算CBDC转移。对于后者，需要考虑DLT在许可的基础上还是在无许可的基础上进行操作。由于无许可的DLT可能会对CBDC的运作产生影响，包括可能使中央银行管理货币供应的能力复杂化，中央银行极有可能会选择获得许可的DLT。这种选择的法律后果仍然必须完全明确。
虽然这些设计功能都具有一定的法律意义，但基于账户的CBDC与基于令牌的CBDC之间的区别具有最大的法律影响。
中央银行法
1.“中央银行法”的概念以及与CDBC的关系
所有中央银行的活动均受的“中央银行法”管辖。基于这些法律建立中央银行，由法律为其决策机构提供资金，为其自治权奠定基础，并规定其职权范围。如果没有明确地授权中央银行发行CBDC，就会出现一个问题，即中央银行是否在法律上有权发行该货币，而该货币最终是中央银行的负债。若中央银行发行未授权债务将给中央银行及其决策机构带来严重的法律，财务和声誉风险。目前，大部分中央银行法律都明确规定了中央银行发行三项标准债务的权力。
中央银行的职能：有两种典型的中央银行职能与发行CBDC紧密相关。第一种是货币发行功能，它是中央银行向国民经济发行货币的传统功能。此功能与基于令牌的CBDC有关，例如是否授权发行基于令牌的CBDC就取决于中央银行的发行功能。第二种是支付系统功能，它是中央银行操作和监督支付系统的另一种传统功能。作者认为，对于基于令牌的CBDC，在许可的分布式分类帐上转移CBDC的技术和过程可以构成一种支付系统。发行零售型的CBDC也会建立向公众开放的支付系统。如果是这样的话，就会出现一个问题，即中央银行是否具有向公众开放其支付系统的合法授权。
中央银行权力：有两种典型的中央银行权力分别与基于CBDC的基于令牌和帐户的模型有关。第一种是
发行某些类型的货币的权力。许多中央银行法律都包括发行货币的特定权力，一些中央银行法律还包括与钞票和硬币的生产，流通和提取有关的特定权力。然而，这些权力是扩展还是应该扩展到基于令牌的CBDC？第二种是在中央银行帐簿中开立账户的权力。由于基于帐户的CBDC本质上是账面货币，因此仅会授权央行有权为其开立现金活期账户的那些实体发行货币。
2.中央银行法和基于令牌的CBDC
多数中央银行法仅授权发行现金货币，即钞票和硬币。关于中央银行法律是否授权基于令牌的货币，作者提出用两步走的方法来确定。首先，要分析中央银行法律是否通过发行功能或权力明确和直接授权发行货币。否则，需要考虑与货币发行有关的其他间接的立法规定，以确定中央银行法律的背景，目的和历史解释。
直接发行功能或权力：中央银行法律在货币发行功能的措词方面显示了两种变体。第一种变体由中央银行法律组成，该法律明确限制了仅将货币的发行功能限于纸币和硬币。第二种变体的措词范围更广，并授权中央银行发行“货币”，而不仅限于钞票和硬币。文章指出，发行货币的权力在不同的中央银行法律中也可能有所不同。有一些中央银行法律无权行使，因为货币发行功能足够清晰，并为发行货币提供了足够的法律基础。而有些央银行仅包含与货币发行有关的权力但不具有功能的银行法律。这可能是因为中央银行法律未包含职能清单。另外，有一些中央银行的法律，则具有与货币发行有关的功能和权力。
国家实践：在国际货币基金组织的171个中央银行中，有61％的中央银行法律将发行货币的权限限制为钞票和硬币。23％的中央银行法律直接允许以数字格式发行货币。16％的中央银行法律尚不清楚它们是否授权发行数字版本的中央银行货币。
作者|?WouterBossu,MasaruItatani,CatalinaMargulis,?ArthurRossi,HansWeeninkandAkihiroYoshinaga
中国人民大学金融科技研究所对报告核心内容进行了编译。
来源|?InternationalMonetaryFund
编译|?李芷颐
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